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还是老样子，一部分是自己的话整理，一部分书上原话。
7.乡村治理中的集体土地发展权：两级产权差的分析框架
城镇化的快速进程本应带来乡村居民收入差距的减小，但根据黄贤金等人的统计，我国大陆地区城镇化率每提升 1%，城乡居民收入比扩大 0.034；与之相比，台湾地区城镇化率每提升 1%，城乡居民收入比缩小 0.474。韩国城镇化率每提升 1%，城乡居民收入比缩小 0.134。收入差距扩大根本原因，是以城市为中心的城市偏向策略，使得农村“失血”。
与之相比，农民的宅基地无法流转，难以确定其市场价值。这里讲的问题是，农村的房屋不像城市，比较容易流通，因此呢，很多抽象的基础设施，难以像城镇里那样去建立起来。原话是这样的，“城乡二元土地制度抑制了农村土地与住房价值的资产化，是构成城乡居民收入差距的主要原因”。
目前 20 世纪初期，现代城市规划的诞生，重要手段（1）引导土地利用；（2）土地发展权的管控。对农民的土地权益产生了深远的影响。从国家治理的角度看，（1）土地制度；（2）土地税赋，都是属于中央层面的。
2015 年，农村“三块地”改革在全国 33 个试点推行。集体土地权益，由于农村地区的违章建设受到很大的抑制，集体土地价值难以在正规渠道显示，应运而生的是非正规的开发模式。改革开放初期，实现集体土地的资本化，同时，副作用即“土地利用破碎化”、“耕地流失”、“生态环境恶化”等等。
1.乡村土地产权差演进阶段特征：基于国际国内的经验
1.1 工业化初期的土地再分配：打破土地垄断，获取政治支持并促进工业化
1.2 工业化中期的土地产权差弱化：促进农地流转与管制放松
1.3 工业化后期的土地产权差进一步弱化：土地权利与农民主体性强化
1.1 工业化初期的土地再分配：打破土地垄断，获取政治支持并促进工业化
近几年，非正规领域也开始受到强烈的冲击，因此，“城管”开始往乡村跑。这产生什么现象？是不是农村的集体土地发展权，实际的情况和名义的情况有差异。既然有差异，就要引入新的概念，“产权差”。根据公开资料显示，“产权差”即实际权益与名义权益之间的差距，后文我们会看到，从制度和社会两个层面，去论证“产权差”。
乡村土地产权差，Property Rights Gap，是芝加哥大学政治学教授 迈克尔·阿尔伯图斯提出的。概念，政府对土地的再分配，但是没有赋予土地受让人实质产权。
一些政府通过建立土地合作社、土地国有化，攫取农村经济剩余，用以管理不断增长的城市人口。长期维持产权差，会使得农村生产力低下，农民难以真正城镇化，经济发展停滞等等。不断弱化、弥合产权差，才是实现城乡协调高质量发展的前提。
以日本为例，日本针对产权差，提出了“两场域、两类型”。其中，两场域，指的是（1）体制场域；（
）社会场域。两类型指的是，（1）农地；（2）建设用地。
首先要明确，亚洲模式，日本台湾模式，对农村土地的确权是头等重要的事情。目的是为了保证“耕者有其田”。传统农业社会，没土地的农民会稍微多一些。旧中国，10% 农民掌握 70-80% 的土地。三次土地改革，一是改革开放初期，分田到户；二是改革开放初期，家庭联产承包责任制；三是土地有偿使用制度的建立，极大地释放了农村生产力。
日本明治维新时期，明治天皇发放 1.09 亿张土地券，承认农民对土地的私有产权。台湾地区，20 世纪 50 年代初期推行了大规模土地改革。台湾当局共收回 1800 万亩土地，其中，1100 万亩分配给了约 70 万农民，占据当时农户人口的 1/3。农民生产积极性高，农村生产率就显著提高。台湾地区，20 世纪 50-60 年代，农业收入平均生产 1 倍以上。并且，当地的工业产值和出口额都快速增长，为经济起飞奠定了基础。
1.2 工业化中期的土地产权差弱化：促进农地流转与管制放松
进入中期阶段，农村富余劳动力向非农产业部门转移。随着城市扩张，建设用地的需求飞涨，这里两个类型的土地，即农地和建设用地，是此消彼长的关系。因此，由于建设用地快速飞涨，导致农地减少，很多农地转化为建设用地。
1969 年的台湾，经济发展方针从“以农业培育工业”调整为“以工业促进农业”，力促农村复兴。笔者评注，总为 70 年代，台湾是“以工业带农业”。同时，对农地转成工业用地的规制放松，促进乡村的非农业的发展。副作用是，加剧土地碎片化和环境问题。
日本 20 世纪 60 年代，颁布《农业基本法》。截至 2020 年，日本户均农地达到 1.26 公顷，1960 年增加了 48%。
1.3 工业化后期的土地产权差进一步弱化：土地权利与农民主体性强化
制造业不再是主导产业，城市就业岗位减少，对建设化用地的需求减少，对乡村旅游休闲的需求增加，乡村建设管理趋于规范。台湾当局从“大包大揽”转向“辅助推动”。台湾地区，第三阶段土地改革，是放松农地管制政策，鼓励企业家到乡村投资。
2019 年，台湾 13 万处的农地违章，违章工厂 3.8 万处，占地约 1.4 万公顷。违章建筑治理成为台湾当局治理的极大挑战。
鉴于上述案例，乡村土地发展权的界定，需要随着工业化 、城镇化而有所调整。进入中后期的时候，产权差要弱化，乃至弥合。
2.“两场域-两类型”的集体土地发展权
2.1 体制场域 - 社会场域中的两类集体土地发展权
2.2 集体土地发展权的产权差
2.1 体制场域 - 社会场域中的两类集体土地发展权
农村集体土地作为乡村社会最重要的生产要素，产权界定是乡村发展和治理的关键抓手。集体土地发展权。由行驶集体土地开发行为，以及由此带来的社会经济发展增值收益构成的一项重要权利。
体制场域，我国通过一系列法律、制度、政策，界定乡村土地发展权。法律对集体土地发展权实现国家对土地发展权的控制。1986 年《中华人民共和国土地管理法》确定城乡二元土地制度，这些制度引发了地方政府对乡村建设用地的剩余权剥夺。2015 年，中央政府开展“三块地”改革，赋予农民更多财产权利。2019 年修订《土地管理法》维持了以保障性功能为主的宅基地制度，仅仅赋予了其微弱的财产性功能。
社会场域，地方政府主要通过制定乡村规划与乡村建设行为管控来控制集体土地的发展权。农民并不参与规划，乡村规划主要由市县级城市规划主管部门主导编制。更多考虑上级规划要求的层层传导，例如，耕地保护，生态安全，较少考虑农民发展需求。
注意，社会场域是没有制度一说的，地方政府与社会场域中的集体开展博弈。社会场域更加注重规划、建设，但是自下而上的。较少考虑集体农民自身的发展需求。
20 世纪 80-90 年代，农村多通过非正规开发，建设小厂房并且出租，中央政府、地方政府对乡村建设开展大刀阔斧的治理。但是在执法过程中，具有根据行驶强化、弱化既定法律，称为“剩余执法权”，或称“选择性执法”。权利运作具有随意性、短期性。
现在已有的文献，都是将集体土地当作整体进行考察。主要是集体建设用地（也就是 Type-II），并没有作区分，精细程度不够。btw，文章针对农村集体土地还是作了区分的，即（1）宅基地；（2）集体公益性用地；（3）经营性建设用地。这里要关注集体建设用地的价值如何升值？是由于土地本身的价值吗？并不是，由于工业化、城镇化，使得乡村被城镇包围，原来价值不高的建设用地，随着城镇化水涨船高。至此，集体建设用地不再是生产资料，而是有价值的资产。乡村建设用地的“法律权利”与“经济权利”剥离。
我国独特的城乡二元结构，使得乡村土地发展权的权能充满不确定。这意味着，参与者自然而然会少，难以形成市场。更不用说合理的、公允的定价。那么，如何发展乡村呢？加上执法的选择性，也是加剧了乡村发展的不确定。
2.2 集体土地发展权的产权差
结合我国的城乡二元结构，我国集体土地产权差分为两级：（1）一级产权差，体制场域的产权差，体现在国有土地与集体土地“制度差距”；（2）二级产权差，社会场域中产生，体现为地方政府对集体土地开发利用的规划、管控。注意，这是笔者自己整理的。关于政府与集体农民互动的方式有两种，（1）规划、管控，主要是针对农村土地；（2）限制农民的土地发展权。
3.改革开放以来我国集体土地产权差的演进与管控工具
3.1 一级产权差：正式法律制度范畴内的集体土地发展权变迁
3.2 二级产权差：地方政府对乡村的规划与管控变化
3.1 一级产权差：正式法律制度范畴内的集体土地发展权变迁
家庭联产承包责任制之后，相关工具分为两类：（1）一级产权差领域，中央通过法律法规赋予农村土地的权利；（2）二级产权差，各类空间规划、编制、审批权利界定，以及地方政府的治理管控。注意，一级产权差，是还权赋能的过程；二级产权差，集体建设用地规划管理收紧的态势。笔者注，这里指的是，或许是针对当地农民权利收紧。
1982 年《宪法》，对于集体土地没有处分权，无法设立使用权，抵押物权，抑制发展潜能。2003 年，我国开始实行严格的“农转用”建设用地指标分配制度；为了增加建设用地供应指标开展的“增减挂钩”主要通过集体建设用地的减量获得。这些做法，都是抑制乡村土地发展权的。2015 年，中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国 33 个实验点开展。2019 年《土地管理法》，指出我国农村现有集体建设用地约 19 万平方公里，相当于城镇建设用地的两倍以上，其中 70% 以上为宅基地，而农村目前常住人口不足 40%，数千万亩宅基地长期处于闲置或低效利用状态。
3.2 二级产权差：地方政府对乡村的规划与管控变化
（1）乡村地区规划编制与审批对集体土地发展权的影响
2003 年以来，政府开始管制，实质是与村集体争夺土地资源，表现为争夺建设用地指标。一是征收剥夺了集体土地的潜在发展权；二是迁村并点、城乡建设用地“增减挂钩”等方式。
为什么说非公益性的征地，是双重损失？一是政府实施警察权，对于农村集体土地发展权的抑制；二是非公益性征地的土地增值收益分配不公，农村集体利益受损。这些农村地区牺牲发展机会，补偿不足，客观上抑制了区内乡村正当的发展诉求。级差地租剩余被地方政府、商业资本卷走了。
（2）乡村建设行为的治理管控对集体土地发展权的影响
据悉，非正式的开发往往选择短期快速开发建设，导致乡村土地开发普遍品质较低、环境较差。非正规的实践，反应了国家与集体对农村土地发展权的认知偏差。
面对集体土地发展权收到的压抑，农民和农村集体会采取不同的抗争方式。三种抗争方式。
4.集体土地产权差捕获对乡村发展的影响：以 G 市为例
4.1 G 市集体土地产权差的阶段性演进特征
4.2 二级产权差扩大对 G 市乡村发展和治理的影响
4.1 G 市集体土地产权差的阶段性演进特征
什么是行政权力收缩？政府在乡村治理上保持行政若干预策略，集体土地二级产权差相对较小。地方政府在多目标下，不断加深行政权力对乡村社会的渗透，增加集体土地二级产权差的捕获，使得乡村发展经济社会效益受损，乡村自主发展活力下降等等。
G 市集体土地二级产权差不断扩大，具体两个层面。一是乡村“潜在土地发展权”受抑制程度不断加深；二是“存量土地发展权”不断弱化。土地利用上，表现为新增集体用地不断缩小规模，存量集体用地减量规模增大。
乡村工业化初期，采取宽松管理模式，非正规开发使得实际捕获了集体土地的“潜在发展权”，新增集体建设用地个规模达到 478 平方公里，90% 工业厂房。非正规建设为 G 市发展做出重要贡献。1992 年贡献税收收入的 60%。
乡村工业化中期，一级产权差进一步扩大。2014 年非正规的出租买卖超过 60%。
2015 年以来，尽管尽可能弥合一级产权差，但是各种激励制度，抑制地方政府在土地执法上偏离。地方政府一系列行为最终导致集体土地二级产权差扩大。拆违方面，是一刀切的。
总体而言，行政权力下沉带来用地成本高、审批周期长、项目落地难、发展前景不确定等。
5.乡村治理中的集体土地发展权产权差弱化与弥合
5.1 集体土地一级产权差的弱化
5.2 集体土地二级产权差的弱化与弥合
5.1 集体土地一级产权差的弱化
总体而言，农村集体土地发展权益的实现，一方面在于土地制度改革下的集体土地一级产权差弱化。另一方面，乡村规划治理过程中，集体土地二级产权差弥合。
有关土地制度改革有三种。注意到对于农村集体土地发展权的确权。通过确权，才能真正保护农民与集体的合法权益。
5.2 集体土地二级产权差的弱化与弥合
（1）彰显乡村规划治理中集体与农民的主体性
注意到，2020 年中央一号文件。内容略。
双轴政治，费孝通认为，自下而上的是远远不够的，而现实是，自下而上的各种方式都面临瓶颈。
（2）集体存量土地发展权的有条件正规化
其实，非正规开发是全球问题，长期的、国际的。目前应对的方式，无非“拆改留”。
6.结语
近几年，农村集体土地发展权，一级产权差缩小，二级产权差扩大的趋势。短期内难以改变的情况下，强行确权是可以保护农民利益的，扩大集体土地流转交易的空间范围，通过地权交易机制对地方权力滥用建立制约机制。同时，助力集体土地发展权的实现。
文章大量笔墨解释了日本提出的“两场域-两类型”模型，场域包括体制场域、社会场域；而类型包括农地、建设用地。注意，这里是零和的关系。产权差模型是未来的研究方向。
参考文献
[1] 太阳火星聊一聊（2024），理论研究 | 重构城市更新利益博弈机制——一个土地发展权“产权差”的新视角，搜狐，2024
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